《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》解讀
為深入貫徹落實黨的二十大和二十屆三中全會關(guān)于加強反壟斷的決策部署,健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制,完善公平競爭制度規(guī)則,預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為,維護(hù)市場公平競爭,保護(hù)消費者利益和社會公共利益,市場監(jiān)管總局起草了《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》(以下簡稱《指南》),于8月20日面向社會公開征求意見。現(xiàn)就相關(guān)內(nèi)容解讀如下:
一、制定《指南》的主要背景是什么?
黨的二十大報告提出,“加強反壟斷和反不正當(dāng)競爭,破除地方保護(hù)和行政性壟斷”,黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》,要求“加強公平競爭審查剛性約束,強化反壟斷和反不正當(dāng)競爭,清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”,“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革,健全監(jiān)管體制機(jī)制”,對加強包括公用事業(yè)領(lǐng)域在內(nèi)的反壟斷監(jiān)管執(zhí)法作出重要部署,提出明確要求。
公用事業(yè),是為社會公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或者服務(wù)的一系列行業(yè)的統(tǒng)稱,包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、廣播電視、公共交通等行業(yè),多數(shù)具有自然壟斷環(huán)節(jié)。當(dāng)前,公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為較為多發(fā),公用事業(yè)經(jīng)營者容易將其壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制上下游競爭性環(huán)節(jié)市場競爭。市場監(jiān)管總局成立以來,認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署,共組織查處公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件43件,依法規(guī)制壟斷行為,維護(hù)市場公平競爭和消費者利益。由于公用事業(yè)的公共性、地域性、政策性等特點,其壟斷行為的類型、表現(xiàn)和損害均呈現(xiàn)一定特殊性,有必要聚焦公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷問題,制定專門的反壟斷指南,進(jìn)一步把握公用事業(yè)領(lǐng)域特點和市場競爭規(guī)律,細(xì)化壟斷行為認(rèn)定規(guī)則,增強反壟斷執(zhí)法的科學(xué)性、針對性和有效性。
為此,市場監(jiān)管總局根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)等有關(guān)規(guī)定,系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,廣泛聽取相關(guān)部門、經(jīng)營主體、行業(yè)協(xié)會和專家學(xué)者的意見建議,起草《指南》,進(jìn)一步明確公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的基本原則,針對性細(xì)化壟斷行為分析思路和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營者合規(guī)提供更為明確、清晰的指引,健全監(jiān)管長效機(jī)制,促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域持續(xù)規(guī)范健康發(fā)展。
二、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的原則是什么?
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對公用事業(yè)領(lǐng)域開展反壟斷監(jiān)管執(zhí)法堅持以下原則:
一是維護(hù)公平競爭。持續(xù)加強公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管執(zhí)法,堅持平等對待、一視同仁,依法保護(hù)各類經(jīng)營主體合法權(quán)益,著力預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為,防止利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制上下游競爭性環(huán)節(jié)的市場競爭,維護(hù)公平競爭市場秩序。
二是依法科學(xué)監(jiān)管。準(zhǔn)確把握公用事業(yè)領(lǐng)域商業(yè)模式、經(jīng)營方式和競爭規(guī)律,區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié),增強反壟斷執(zhí)法的針對性、科學(xué)性、有效性,強化事前事中事后全鏈條監(jiān)管,推進(jìn)監(jiān)管效能提升。
三是增進(jìn)民生福祉。依法規(guī)制公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為,推動公用事業(yè)經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營,提供優(yōu)質(zhì)商品和服務(wù),提高人民群眾生活品質(zhì),切實保障和改善民生,維護(hù)廣大消費者利益,不斷增進(jìn)民生福祉。
四是服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。堅持監(jiān)管規(guī)范和促進(jìn)發(fā)展并重,充分發(fā)揮市場機(jī)制作用,持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境,促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域要素資源循環(huán)暢通,推動建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場,有力服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。
三、公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為有哪些特點?《指南》對此作出哪些針對性規(guī)定?
根據(jù)執(zhí)法實踐,公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為以橫向壟斷協(xié)議為主,較多出現(xiàn)在瓶裝燃?xì)庑袠I(yè),常表現(xiàn)為某一地區(qū)若干家瓶裝燃?xì)饨?jīng)營者通過口頭約定、召開會議、簽訂自律公約等方式,固定銷售價格水平、價格變動幅度或者利潤水平,或者通過合作經(jīng)營、組建聯(lián)合體等方式劃分銷售地域范圍或者銷售對象、劃分市場份額或者分配利潤。對此,《指南》作出了針對性規(guī)定。同時,對于公用事業(yè)領(lǐng)域可能存在的縱向壟斷協(xié)議、組織與實質(zhì)性幫助行為等,《指南》也對其具體表現(xiàn)進(jìn)行了細(xì)化。這些內(nèi)容有助于公用事業(yè)經(jīng)營者準(zhǔn)確識別法律風(fēng)險。
四、《指南》針對公用事業(yè)領(lǐng)域濫用市場支配地位行為作出了哪些規(guī)定?
從市場監(jiān)管部門查處案件情況來看,公用事業(yè)領(lǐng)域濫用市場支配地位行為最為多發(fā),特別是在供水、供氣、供電、供熱等行業(yè),這與公用事業(yè)領(lǐng)域的特點密切相關(guān)。為指導(dǎo)公用事業(yè)經(jīng)營者準(zhǔn)確理解行為邊界,《指南》針對公用事業(yè)領(lǐng)域濫用市場支配地位行為作出了以下三方面規(guī)定:
一是細(xì)化市場支配地位認(rèn)定的考慮因素。《指南》明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)定公用事業(yè)經(jīng)營者具有市場支配地位時,可以結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特許經(jīng)營模式,以及公共性、地域性、政策性等特點,重點考慮公用事業(yè)經(jīng)營者的市場份額和相關(guān)市場競爭狀況,公用事業(yè)經(jīng)營者控制提供相關(guān)商品的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的能力,用戶對該公用事業(yè)經(jīng)營者提供相關(guān)商品的依賴程度,以及其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的難易程度,包括是否存在行業(yè)準(zhǔn)入限制和特許經(jīng)營模式等情況。
二是進(jìn)一步明確公用事業(yè)領(lǐng)域濫用市場支配地位行為認(rèn)定的考慮因素。《指南》系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法實踐經(jīng)驗,歸納行為表現(xiàn)形式,針對公用事業(yè)領(lǐng)域不公平高價、拒絕交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易條件和差別待遇等濫用市場支配地位行為的考慮因素逐項作出細(xì)化。例如,針對實踐中較為多發(fā)的限定交易行為,明確了可以考慮是否要求交易相對人只能采購公用事業(yè)經(jīng)營者或其指定的經(jīng)營者提供的工程施工服務(wù)或者設(shè)備材料等,是否通過直接拒絕、故意拖延提供供應(yīng)服務(wù)等方式,或通過設(shè)置報裝流程、服務(wù)過程、格式合同、管理系統(tǒng)和名錄庫等方式,對交易相對人實施限定交易。
三是針對性列舉認(rèn)定濫用市場支配地位行為時常見的“正當(dāng)理由”及通常不能認(rèn)定為“正當(dāng)理由”的情形。首先,在歸納總結(jié)基礎(chǔ)上,專條列舉了認(rèn)定正當(dāng)理由可以考慮的相關(guān)因素,如有關(guān)行為為法律、法規(guī)所規(guī)定,符合正當(dāng)?shù)男袠I(yè)慣例和交易習(xí)慣等。其次,針對認(rèn)定拒絕交易、限定交易、差別待遇等濫用市場支配地位行為時,可以考慮的特定正當(dāng)理由作出規(guī)定。最后,結(jié)合執(zhí)法實踐,明確規(guī)定了一般不能認(rèn)定為“正當(dāng)理由”的情形。例如,針對實踐中有公用事業(yè)經(jīng)營者以保障安全為由實施限定交易、搭售等濫用市場支配地位行為的,《指南》專門明確,沒有法律、法規(guī)依據(jù),以保障安全為由實施濫用市場支配地位行為的,一般不能認(rèn)定為正當(dāng)理由,除非經(jīng)營者能夠證明該行為為保障安全所必需。
五、對于公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營者集中,《指南》作出了哪些規(guī)定?
首先,《指南》明確公用事業(yè)經(jīng)營者可以通過公平競爭、自愿聯(lián)合,依法實施經(jīng)營者集中,擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模,提高市場競爭能力,更好地服務(wù)社會公眾生產(chǎn)生活。其次,《指南》明確對于相關(guān)經(jīng)營者通過收購物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)等方式,取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán),或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響,一般會構(gòu)成經(jīng)營者集中。再次,《指南》明確因公用事業(yè)領(lǐng)域的特點,部分未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的,國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報。最后,《指南》明確公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的審查重點,即為防止經(jīng)營者利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸,國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點關(guān)注自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營者實施的經(jīng)營者集中,特別是自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營者與競爭性環(huán)節(jié)經(jīng)營者之間的集中。
六、《指南》對公用事業(yè)領(lǐng)域公平競爭審查和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭作出了哪些規(guī)定?
《指南》在《公平競爭審查條例》《公平競爭審查條例實施辦法》和《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》等基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確公用事業(yè)領(lǐng)域需開展公平競爭審查的情形,并對公用事業(yè)領(lǐng)域可能存在的限定交易,妨礙其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場,妨礙商品自由流通,排斥或限制參加招投標(biāo)等經(jīng)營活動,排斥、限制或強制外地經(jīng)營者在本地投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu),強制經(jīng)營者從事壟斷行為等濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為,逐條列舉了具體行為表現(xiàn),為有關(guān)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān))提供清晰的行為指引。
七、公用事業(yè)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會及相關(guān)個人違反《反壟斷法》的,可能承擔(dān)哪些法律責(zé)任?
第一,公用事業(yè)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會及相關(guān)個人違反《反壟斷法》的,依據(jù)《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定予以處理。第二,《指南》明確公用事業(yè)經(jīng)營者因行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力而達(dá)成、實施壟斷協(xié)議或者濫用市場支配地位的,依據(jù)《反壟斷法》承擔(dān)法律責(zé)任,但如能夠證明是被動遵守行政命令所導(dǎo)致,或者受行政機(jī)關(guān)強制或者變相強制而實施的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以依法從輕或者減輕處罰。第三,《指南》明確經(jīng)營者組織公用事業(yè)經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為公用事業(yè)經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實質(zhì)性幫助的,依據(jù)《反壟斷法》承擔(dān)法律責(zé)任,但如情節(jié)輕微,并主動消除或者減輕行為危害后果,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕處罰。第四,《指南》明確被調(diào)查對象積極配合調(diào)查并主動提供證據(jù)材料的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以依法從輕或者減輕處罰;拒絕、阻礙調(diào)查的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以在確定經(jīng)營者從事壟斷行為法律責(zé)任時依法從重處罰,或依據(jù)《反壟斷法》第六十二條規(guī)定另行處罰。第五,《指南》明確鼓勵達(dá)成壟斷協(xié)議的公用事業(yè)經(jīng)營者主動向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報告有關(guān)情況并提供重要證據(jù),及時停止實施壟斷協(xié)議并配合調(diào)查,對符合寬大條件的可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰。對組織達(dá)成壟斷協(xié)議或者提供實質(zhì)性幫助的經(jīng)營者,以及對達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個人責(zé)任的相關(guān)人員也可以適用寬大制度。第六,《指南》明確強化協(xié)同監(jiān)管,對公用事業(yè)經(jīng)營者因違反《反壟斷法》規(guī)定受到行政處罰的,依據(jù)有關(guān)規(guī)定記入信用記錄;對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)違反其他法律法規(guī)的,移交有關(guān)部門處理;對實施壟斷行為嚴(yán)重?fù)p害社會公共利益的,可以將有關(guān)情況告知檢察機(jī)關(guān)。