財政部有關負責人就規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營答記者問
政府和社會資本合作(PPP)發展十余年來,各地運用PPP模式在交通運輸、市政工程、片區開發、生態環保、水利建設等領域實施了一大批項目,持續改善公共服務供給,推動基礎設施現代化,在穩增長、調結構、惠民生等方面發揮了積極作用。為進一步規范PPP存量項目建設和運營,提升項目運行質量和效益,持續提升公共服務供給水平,推動經濟社會平穩健康發展,財政部會同有關部門研究起草了《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),報國務院同意后以國務院辦公廳名義轉發各地方、各部門貫徹實施。近日,財政部有關負責人就《指導意見》有關問題回答了記者的提問。
一、我國很多基礎設施和公共服務領域項目采用了PPP模式,各地存量項目建設和運營狀況很受關注。請問《指導意見》出臺的背景是什么?
當前階段,我國經濟結構調整從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉。加力支持PPP存量項目順暢建設、高效運營,是盤活存量資源、以存量帶動增量、為經濟發展注入新動力的必然要求。制訂《指導意見》并推動公開出臺,主要出于三方面考慮:
一是中央有要求。黨中央、國務院高度重視政府和社會資本合作工作。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出,建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制,健全政府投資有效帶動社會投資體制機制。中央經濟工作會議要求,加強財政與金融的配合,以政府投資有效帶動社會投資;統籌好做優增量和盤活存量的關系,全面提高資源配置效率。出臺關于規范PPP存量項目建設和運營的指導性文件,是貫徹落實黨中央和國務院決策部署的具體舉措。
二是民生有需要。各地運用PPP模式加快推進基礎設施建設,擴大公共服務供給,建設了污水處理廠、垃圾發電廠、高速公路、地鐵線路、水利灌溉、城市供水等項目,著力保障群眾生產生活,不斷提高人民生活品質。出臺《指導意見》,有利于加力保障存量項目建設運營,推動提高公共服務供給質效,進一步服務保障和改善民生。
三是各方有期盼。財政部多次多批分赴項目現場調研,多次召開省、市、縣三級多方座談會,已累計覆蓋東、中、西部PPP存量項目體量較大的省份,系統總結梳理基層實踐經驗,密切跟蹤各地工作進展,并將各地好的經驗做法寫入《指導意見》。政府方、金融機構、社會資本方均表示,希望公開出臺一份管總的指導性文件,進一步明確政策預期、回應各方關切,加力支持各方同題共答,齊心協力支持PPP存量項目順暢實施。
二、PPP存量項目量大面廣,我們也了解到,雖然各地項目具體情況千差萬別,但遵循的工作原則是共性的。請問《指導意見》作為國家層面的指導性文件,提出了哪些推進PPP存量項目順暢運行的方向性要求?
按照PPP系統性改革要求,地方政府特別是省級政府要切實扛起主體責任,及時采取針對性措施,積極統籌各方資源,組織轄內各有關方面真抓實干,支持PPP存量項目穩健運行。具體可概括為“四個堅持”:
一是堅持系統推進。PPP存量項目涉及多領域多主體,時間周期跨度較長,建設運營狀況與經濟社會發展高度相關。《指導意見》要求地方政府堅持系統觀念,將PPP存量項目建設運營納入當地經濟社會發展大局統籌推進,統籌做好新上政府投資項目和PPP存量項目的銜接,進一步提升經濟社會發展的系統性、協調性。
二是堅持分類施策。相關部門和單位要在本級政府領導下,逐一研究項目實施階段、行業領域、回報機制等關鍵要素,具體項目具體分析,分類施策、有序推進。要綜合運用財政、信貸等資源和工具,多措并舉、精準發力,有效保障轄內PPP存量項目規范建設運營。
三是堅持降本增效。《指導意見》提出,鼓勵政府方、社會資本方、金融機構等參與方平等溝通、互惠讓利,科學調整項目實施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素,加強項目管理,降低運行成本,深挖運營潛力,提升項目產出質效,服務經濟平穩運行。
四是堅持強化保障。要求項目各參與方秉持契約精神,依法履約,合力推進項目實施。要求政府方、社會資本方及時足額繳納項目資本金,社會資本方保質保量完工運營,政府方按績效付費。要求金融機構按照市場化、法治化原則,客觀評估,積極支持在建項目合理融資。
三、我們注意到,大部分PPP存量項目已進入運營期,項目各參與方對這份指導性文件翹首以盼。請問在支持已運營項目平穩運行方面,《指導意見》提出了哪些要求?
目前,約七成PPP存量項目已經進入運營期,其運營情況直接關系公共服務供給質量和效率。為支持已運營項目平穩運行,讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續,《指導意見》重點提出了如下要求:
一是要堅持按合同辦事。合同是針對具體項目管總、管長久的根本依據,相關方責權利均在合同中明確。PPP存量項目均已簽訂合同,“有合同依合同”是存量項目順利實施的基礎和保障。
二是強調及時按效付費。要求地方政府將支出按規定納入預算管理,按績效評價結果及時付費,不得拖延竣工時間、延遲績效評價。經認定涉及拖欠企業賬款的,應按照國家有關規定及時妥善解決。要求社會資本方按合同約定,提供符合相關質量和標準要求的公共服務。
三是強調降本增效、節約優先。要求各地結合實際,開源節流。一方面,推動項目瘦身健體,減少不必要的建設內容,節約后期運營成本,并合理調整投資回報率、資金折現率等收益指標,適當延長合作期限。另一方面,切實提高項目效益,要求社會資本方創新運營模式、引入先進技術、改進管理手段,提高項目運營專業化水平。
四是鼓勵金融機構優化融資結構。2015至2018年是各地實施PPP項目的高峰期,也恰恰是融資利率比較高的時期。當前市場利率水平下,存量項目貸款存在合理降息、展期空間,宜秉持實事求是原則,鼓勵金融機構與社會資本方積極磋商,采取調整還款計劃、降息、展期、置換等方式,支持優化項目融資結構。
五是要求加強項目運營監管。行業主管部門落實監管責任,指導項目實施機構嚴格開展績效監控和績效評價,加強結果應用并與政府付費掛鉤,激勵社會資本方提高公共服務產出質效,適時開展中期評估。對有收費的項目,既要加強收入管理,也要挖掘潛在價值。對可以收費但暫未收費的項目,可在充分論證后按程序實施,合理拓寬收入渠道。
六是要求規范做好項目移交。要求行業主管部門、項目實施機構對項目建設運營情況進行驗收。強調由項目實施機構及時接管,做好資產評估、登記入賬和后續管理工作,項目合作期滿后不再作為PPP存量項目管理。
四、對于仍處于建設期的PPP存量項目,《指導意見》提出了哪些方面要求?
對于已開工并形成實物工作量的在建項目,重點是保障其順利建成完工,及時發揮前期投入效益。為此,《指導意見》提出針對性要求:
一是排好優先順序。根據當地經濟社會發展需要、項目性質和財力狀況,優先實施具有一定收益的項目;其他項目按照輕重緩急合理排序,穩妥有序梯次推進。對于直至2024年底前還沒有開工的項目,原則上不再采取PPP存量項目模式實施;確有必要開工的,可采取其他模式實施。
二是加快建設進度。要進一步論證項目建設內容、壓縮實施規模、優化建設標準、調整配套內容,減少不必要的建設成本,原則上不得超出已核定概算總投資。對接近完工收尾的項目,要抓緊推進建設、及時驗收決算、及早投入運營。
三是保障融資需求。要求金融機構客觀評估,積極支持在建項目融資。對已簽訂貸款協議的項目依法履約,及時發放貸款;對未簽訂貸款協議的項目充分盡職調查,合理確定貸款規模、利率、期限、抵質押品等信貸條件。同時,金融機構要優化信貸審批流程,不得無故終止叫停,不得要求地方政府或相關部門出具承諾類或證明類文件。
五、如何理解《指導意見》提出的“綜合運用各類資源和政策工具”?
PPP存量項目分為完全政府付費項目、可行性缺口補助項目、使用者付費項目三類,其中完全政府付費項目和可行性缺口補助項目需政府補貼。推動存量項目順暢運行,既需要因地制宜具體項目具體分析,也需要各地秉持系統觀念,統籌各方資金資源,多措并舉加力保障。
一是足額安排預算并嚴格執行。PPP存量項目中政府支出責任應納入預算管理,要按照預算管理程序,將政府承擔的項目建設成本和運營補貼納入預算管理,嚴格執行支出計劃,不得挪用、擅自改變本應用于PPP存量項目支出的預算資金用途。
二是用好地方政府債券工具。對符合條件的在建項目,地方政府可統籌運用專項債券、一般債券等資金,用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。對已建成運營項目,地方政府可按要求安排使用相關地方政府專項債券資金,有序處理社會資本方墊付建設成本問題,推動PPP存量項目持續運營。
三是整合相關資金資源渠道。在充分利用預算和債券工具的同時,地方政府要統籌運用中央轉移支付、地方自有資金,合理用于存量項目建設成本和運營補貼。PPP存量項目涉及具體行業領域,行業主管部門要充分發揮作用、用好相關資金,有力保障各行業領域存量項目平穩實施。此外,《指導意見》還提出“將PPP存量項目納入今后相關增量政策中統籌考慮”等方面要求。
六、PPP存量項目涉及各參與方和利益群體,如何推動《指導意見》更好落地實施?
PPP存量項目建設和運營涉及多部門、多環節、多主體,需要地方政府發揮牽頭抓總作用,組織轄內相關部門、社會資本方、金融機構加強協同,形成政府統籌、部門協同、各司其職、齊抓共管的工作格局。
一是地方政府擔起主體責任。地方政府特別是省級政府落實主體責任、屬地責任,因地制宜建立完善績效評價、中期評估等管理制度,并組織做好實施。各地區采取切實措施規范項目建設運營,保障各方合法權益。同時,做好政策宣傳解讀,及時回應有關方面關切。
二是行業主管部門落實監管責任。加強對項目單位指導、協調、監督,制定績效指標體系、行業技術標準、公共產品或服務技術規范,加強公用事業、公共服務質量監管。做好建設用地規劃許可、環境影響評價、建筑工程開工許可、項目投資變更審批等工作。加強對實施機構指導,規范中介機構行為。
三是財政部門加強預算和債務管理。按照預算管理程序,將政府承擔的項目建設成本和運營補貼納入預算管理。強化地方政府債務管理,地方政府通過發行政府債券籌集建設資金的,舉債不得突破法定限額。
四是金融管理部門強化金融政策協調。加強對金融機構業務指導,支持引導金融機構依法合規開展PPP存量項目信貸業務并合理優化融資結構,積極支持保障PPP存量項目合理融資需求。
五是項目實施機構做好項目管理。做好竣工驗收、績效評價、信息共享、項目公司監管等工作,支持各參與方獲取信息,重大調整變更及時主動告知相關方。對在建項目,結合竣工驗收或資產驗收,加強項目資產監督管理;對已運營項目,加強資產登記、使用、處置、清查、產權保護等監督管理。