湖南省人民政府辦公廳關于印發《湖南省推進地方政府專項債券項目“自審自發”試點實施方案》的通知
湘政辦發〔2025〕7號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
《湖南省推進地方政府專項債券項目“自審自發”試點實施方案》已經省人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹落實。
湖南省人民政府辦公廳
2025年3月14日
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湖南省推進地方政府專項債券項目“自審自發”試點實施方案
為貫徹落實《國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號）精神，全面推進我省地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）項目“自審自發”試點，制定本實施方案。
一、目標要求
全面推進專項債券項目“自審自發”試點，建立“發改牽頭管項目、財政牽頭管資金、部門牽頭管行業、債券額度設上限、項目需求定發行”工作機制，實行“兩上兩下流程、三方聯合審核、四庫滾動管理”，構建覆蓋“借用管還”全生命周期管理機制。注重從嚴審核項目，堅持專項債券項目?！罢妗痹瓌t，發展改革部門嚴格把關真實性，實現審“真”項目，定“真”需求，有“真”投入，出“真”效益。注重閉環管理資金，專項債券資金切實用于項目建設，財政部門加強全過程資金監管，實行專戶管理、?？顚Ｓ?，嚴防擠占、截留和挪用。注重加快使用進度，加快專項債券項目儲備、申報、發行、使用進度，“能快則快、寧早勿晚”。注重壓實責任，落實各級政府對本級所有項目、項目單位對本單位項目的主體責任，落實發展改革、財政、項目主管部門（即有關行業主管部門）等監管責任，省市縣一盤棋推進。注重發揮政策效應，用好用活擴大專項債券投向領域和用作資本金范圍政策，更好發揮專項債券強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，推動高質量發展。
二、擴大專項債券使用范圍
（一）加強項目謀劃布局。各地應結合國家戰略部署和本地經濟社會發展規劃，統籌當前與長遠、償債能力與資金需求，合理確定專項債券項目重點支持領域和中長期規劃布局。聚焦重點領域、重要方向、重大項目，集中財力辦大事，防止低水平重復建設。
（二）實行專項債券投向領域“負面清單”管理。未納入國辦發〔2024〕52號文件提出的《地方政府專項債券禁止類項目清單》（以下簡稱《禁止類項目清單》）的項目均可申請專項債券資金。優先支持納入國省重大規劃、納入國家重大區域戰略的省市級項目，優先支持新質生產力、戰略性前瞻性新興產業基礎設施項目，優先支持前期工作實、投資效率高和資金效益好的項目，優先支持在建項目。
（三）實行專項債券用作項目資本金“正面清單”管理。對屬于國辦發〔2024〕52號文件提出的《地方政府專項債券可用作項目資本金的行業》（以下簡稱《可用作項目資本金行業》）、符合用作資本金收益條件的項目，允許將專項債券作為一定比例的項目資本金。鼓勵各地充分運用專項債券用作資本金政策，對于發揮撬動作用明顯的地區在限額分配時予以傾斜，全省可用作項目資本金的專項債券規模上限為用于項目建設專項債券規模的30%。
三、優化項目審核機制
（一）依托項目庫實行全生命周期“四庫”滾動管理。發展改革部門負責管理國家重大建設項目庫，加強項目儲備和調度。財政部門負責管理專項債券項目庫，對專項債券資金實行穿透式監管，分設儲備庫、核準庫、發行庫、存續庫四個子庫，動態掌握資金使用、項目運營、專項收入、資產等方面情況。發展改革、財政、項目主管部門要加強信息系統互聯互通，對專項債券項目實行全生命周期動態監測和滾動管理。
（二）建立項目“常態儲備、集中申報”機制。在專項債券管理“一上”階段（申報進入儲備庫），各級各部門應依托國家重大建設項目庫和專項債券項目庫常態化、滾動式開展項目儲備工作，將經濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的項目納入儲備庫管理。各級各部門在每年10月底前將下一年度項目集中報送省發展改革委，由省發展改革委牽頭組織財政和項目主管部門審核，原則上在次年1月底、3月底前進行該年度項目的補充報送，每批次項目在一個月內審核完畢并反饋市縣。
（三）實行“三方聯審”嚴把項目質量關。各級發展改革部門應會同財政部門、項目主管部門加強對本級項目的審核把關。其中，發展改革部門重點審核：①是否落實《禁止類項目清單》要求；②是否落實《可用作項目資本金行業》要求；③是否按要求履行項目立項等基本建設程序，項目是否完成對可行性研究報告、初步設計和概算的審批；④項目總投資和年度投資計劃是否合理。財政部門重點審核：①是否按要求編制項目融資平衡方案，其中，對需通過安排財政補助資金等方式平衡的項目，是否論證地方政府區域平衡的能力；②是否按要求開展項目事前績效評估；③債券資金額度需求是否合理。項目主管部門重點審核：①是否符合行業規劃和政策要求；②建設內容、項目有關收益測算等是否合理。省發展改革委聯合省級項目主管部門對各級各部門報送項目開展復審，其中，專項債券用于土地儲備、收購存量商品房用作保障性住房的，由省發展改革委會同自然資源、住房城鄉建設部門開展復審，通過后轉省財政廳進一步復審。經省發展改革委、省財政廳、省級項目主管部門復審通過的項目，報省人民政府審核批準后，納入核準庫管理，并報國家發展改革委、財政部備案。
（四）按“資金跟著項目走”原則優化限額分配。在專項債券管理“一下”階段（債券限額下達），省財政廳根據國家下達的新增專項債券限額，結合各地區債務風險、財力狀況、管理水平和納入核準庫項目資金需求等合理分配專項債券限額，向承擔國省重大戰略任務、項目已納入國省重大規劃的地區傾斜，向專項債券資金管理規范、使用效益好的地區傾斜。對于財政實力弱、債務風險高的地區從嚴控制新增限額。優先支持存量在建項目后續資金需求。對因項目自身條件不足等不能按計劃發行的專項債券限額，省財政廳按程序調整到其他亟需地區。
（五）建立存量項目“綠色通道”。對于實施“自審自發”試點后已報經省人民政府同意的需要發行專項債券的在建項目，在項目總投資和專項債券需求不變的前提下，省級納入“綠色通道”，快速審核、優先發行，防止形成“半拉子”工程。
四、加快專項債券發行使用
（一）加快債券發行節奏。在專項債券管理“二上”階段（申報進入發行庫），市州、縣市區財政、發展改革部門在省財政廳下達專項債券限額內，根據項目實施進度、輕重緩急程度進行發行項目審核確認，經同級政府同意后，向省財政廳申報發行。省發展改革委、省財政廳聯合終審，原則上5月底前完成全年項目的發行前終審，通過項目納入發行庫管理。其中，財政部門重點審核：①項目融資平衡方案等發行材料是否齊備；②債券發行金額是否超出該地區專項債券限額。發展改革部門重點審核：①項目是否已開工或是否辦理施工許可；②項目是否由市縣人民政府、項目單位主要負責人作出承諾。省財政廳統籌把握發行節奏，原則上6月底前完成全年專項債券發行工作，已發行專項債券的項目納入存續庫管理。
（二）加快資金撥付和項目建設。在專項債券管理“二下”階段（專項債券轉貸市縣），省財政廳將發行后的專項債券轉貸市縣，各級財政部門按照項目實施進度及時撥付債券資金，資金撥付進度與項目建設進度相銜接。各級發展改革部門要會同有關方面加強在線監測、調度督促和現場檢查，分級分類做好要素保障，推動項目加快開工建設，盡快形成實物工作量。項目單位要加快項目建設進度，及時合規使用專項債券資金，資金支付進度與項目建設進度相銜接，并在國家重大建設項目庫和地方政府債務管理系統中真實錄入支出使用進度。各級財政、發展改革、項目主管部門和項目單位定期對賬，確保資金及時到位。
（三）規范專項債券資金使用。各級財政部門要加快完善專項債券資金監管機制，實行專戶管理、專款專用，嚴防擠占、截留和挪用。專項債券資金不得用于經常性支出，不得用于平衡年初預算或作為一般財力使用，不得用于企業注冊資本金或企業補貼，不得擅自挪用于發行項目用途之外的其他項目。
五、強化項目投后管理
（一）加強資金績效管理和項目運營監督。各級財政部門、項目主管部門和項目單位應按照相關規定開展事前績效評估、績效目標管理和績效評價。省財政廳每年選取部分重大項目專項債券資金開展重點績效評價，規模不低于上年用于項目建設專項債券規模的10%，將績效評價結果與專項債券限額分配掛鉤。各級發展改革部門在專項債券項目竣工驗收并投入使用一定時間后，要加強對項目實際運營效果的跟蹤，并將相關情況作為后續同類項目審核的重要依據。
（二）建立專項債券動態評估調整機制。專項債券一經發行，不得隨意調整建設項目和資金用途。確需調整用途的，嚴格按照相關規定履行調整程序。專項債券資金下達后，6個月仍未實際支出的，原則上按程序調整用于本地區其他符合條件的項目；12個月仍未實際支出的，原則上由省財政廳收回并分配至其他地區。加強財審聯動，將審計結果與財政績效評價結果統籌運用。
（三）健全資產登記管理制度。各地要建立專項債券項目資產明細臺賬，分類管理存量項目資產，防范以項目資產抵押融資新增地方政府隱性債務和國有資產流失等風險。規范新增項目資產核算，項目主管部門指導監督相關單位做好專項債券形成資產管理工作。
六、防范政府債務風險
（一）強化專項債券項目收入歸集。項目單位應對專項債券資金支出、項目收入成本進行專賬核算，準確反映項目全生命周期收支情況，提高項目建設運營效率，將專項債券項目對應的政府性基金收入和專項收入及時足額繳入國庫，納入政府性基金預算管理，保障償債資金來源。項目主管部門加強督促指導。
（二）保障按時足額還本付息。專項債券本息通過政府性基金收入、專項收入等償付。對于項目收入未達預期、難以償還的，各地要通過處置項目資產、合法合規調配本地區其他預算資金予以補充。項目主管部門和單位未及時足額落實專項債券還本付息責任的，財政部門可以采取扣減相關預算資金等措施償債。市縣未按時足額上繳還本付息資金的，省財政廳適時通過資金調度予以扣收。
（三）建立償債備付金制度。省級建立專項債券償債備付金制度，用于后續年度專項債券還本付息。鼓勵有條件的市縣探索建立償債備付金制度。對收入較好的項目，探索建立專項債券提前償還機制。
七、強化責任落實
（一）落實主體責任。市縣人民政府對本級全部專項債券項目承擔主體責任，負責加強本級地方政府債務管理，加強項目謀劃、加快項目建設、合規使用資金、確保還本付息、切實防范風險，對本級項目建設的必要性合規性、償債來源的合理性可行性、項目資料的真實性完整性負責，并由政府主要負責人作出承諾。項目單位對本單位專項債券項目承擔主體責任，負責項目儲備申報和建設運營，真實測算項目收益水平、合理提出債券資金需求、及時規范使用專項債券資金，足額上繳還本付息資金，對本單位項目建設的必要性合規性、償債來源的合理性可行性、項目資料的真實性完整性負責，并由單位主要負責人作出承諾。
（二）加強聯合監管。各級發展改革部門應發揮在制定規劃、項目建設、推進前期工作等方面的作用，做好組織項目儲備、督促項目建設等工作。各級財政部門要發揮在平衡測算、債券發行和還本付息等方面的作用，做好專項債券資金使用監管和績效評價等工作。各級項目主管部門要發揮在規劃計劃、組織實施、行業管理等方面的作用，做好項目鋪排、實施推進、運營監管、督促上繳還本付息資金等工作。各級審計部門要依法加強對專項債券的審計監督，將專項債券管理使用情況作為專項審計、地方黨政領導干部經濟責任審計等審計項目的重要內容。各級政府要依法接受本級人大及其常委會的監督，按規定及時向本級人大及其常委會報告專項債務情況。
（三）嚴肅問責追責。對監管中發現的專項債券資金閑置和違規使用等問題，各地要建立問題臺賬逐筆整改，堅決遏制違規使用，嚴肅財經紀律。各級財政、發展改革部門要對專項債券資金閑置、違規使用的地區，采取暫停發行、扣減限額、約談等方式嚴肅處理。對存在違規舉借債務、虛報項目騙取債券資金、截留擠占挪用債券資金等違法違規行為的，按照相關法律法規追究相關單位和人員責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。
本實施方案自發布之日起執行，此前出臺的專項債券管理規定與本實施方案不一致的，以本實施方案為準。國家另有規定的，從其規定。
附件：湖南省專項債券項目儲備發行審核流程圖
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湘公網安備：43010302000524號
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